[사회복지행정론] 11. 재정관리 part 01. 예산의 원칙과 예산양식의 종류

<들어가기전>

예산이란 특정 기간 동안에 특정 목표를 성취하는데 수반되는 수입과 지출에 관한 예상 계획이다. 사회복지기관에서 예산은 조직이나 프로그램 운영에 관한 계획의 청사진으로 활용된다. 예산은 정책실행을 위한 지침이면서, 조직의 재무 건전성을 판단하는 기준이 된다.

 

 

1. 예산의 원칙(전통적 예산의 원칙)

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ㅁ 사전의결의 원칙

: 예산이 집행되기 전에 입법부의 의결을 거쳐야 한다. 즉, 예산은 국회의 사전의결(회계연도 개시 30일 전까지)을 거쳐야 한다.

: 단, 예외적인 문제로 인하여 개시일 까지 예산 성립이 불가한 경우, 전년도에 준해서 준예산을 지출한다.(헌법 제54조)

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ㅁ 공개성

: 전반적인 예산 운용 내용을 모든 국민에게 공개해야 한다.

: 정부는 매년 '예산개요'와 '결산개요'를 발간하여 인터넷을 통해 공개하고 있다.

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ㅁ 명료성

: 예산은 모든 국민이 알기 쉽게 그 출처 및 용도를 정확히 명시해야 한다.

: 수입과 지출에 관한 내용은 합리적으로 분류되어 나타나야 한다.

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ㅁ 완전성

: 모든 세입과 세출은 빠짐 없이 예산에 포함되어야 한다.

(→ 즉, 돈 빼돌리거나 거짓으로 기입하지 말하는 말 )

: 특정 경비의 누락 또는 은폐 방지 및 국회나 국민의 재정 감독을 용이토록 함.

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ㅁ 단일성

: 예산을 쉽게 이해할 수 있도록 모든 재정활동을 포괄하는 단일예산으로 편성해야 한다.

: 형식상의 단일성을 보장하여야 한다는 것으로 통일성의 원칙이라고도 한다.

: 일반적으로 예산은 본예산의 일반회계예산만으로 구성되어야 하지만, 독립적 회계방식을 취하는 것이 능률적이라고 판단되는 경우 특별회계에산을 운용하고, 예산집행과정에서 예산변경의 사유가 발생할 경우에는 추경예산을 운용한다.

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ㅁ 엄밀성

: 예산과 결산이 일치하도록 엄밀하게 편성, 집행되어야 한다

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ㅁ 한정성

: 예산의 각 항목은 분명한 한계가 있어야 한다.

: 예산의 목적 외 사용금지, 초과지출의 금지, 연도 경과의 금지 내용을 포함한다.

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ㅁ 수지 간 담보금지

: 특정한 세입과 특정한 세출을 연계시켜서는 안된다(비영향의 원칙)

→ 즉, 특정한 세입이 특정한 세출과 연관되어 영향을 미쳐서는 안 된다는 말)

: 특정한 수입과 특정한 지출경비 사이에 직접적인 관련을 두어서 지출시키지 않고, 모든 수입을 일괄해서 총수입으로 하고, 일체의 경비를 지출하도록 하는 원칙(국고 통일의 원칙)

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※ 참고) 현대적 예산원칙(행정부 중심의 원칙)

- 행정부 책임의 원칙 - 행정부 사업 계획의 원칙 - 행정부 재량의 원칙: 예산집행은 행정부 재량으로 가능 - 적절한 예산수단 구비의 원칙: 배정 권한, 준비금제도, 예산의 운용방법 - 다원적 절차의 원칙: 다양한 예산 집행 절차 마련 - 시기의 신축성과 재량의 원칙: 예산 활용 상의 시기 상황에 맞게 신축적 운용 - 예산기구 상호교류 및 협조의 원칙 - 보고의 원칙: 재정보고 의무

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2. 주요예산양식의 종류

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품목별 예산 " 투입 부각 "

(LIBS: Line- Item Buget System)

- 지출 예정인 품목이나 서비스별로 예산을 책정하는 방식으로,

전년도와 비교하여 이번년도의 지출의 타당성을 검증하는 형식으로

예산을 조정해 나가는 점증식 방식으로 이루어진다.

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ㅁ 정의

- 지출 대상을 품목별로 세분화하여 지출 대상과 지출의 한게를 명확히 규정하는 예산편성

- 구입하고자 하는 물품/ 서비스별로 예산을 편성하는 방법이다.

- 다가올 회계연도에 예상되는 지출의 항목들을 나열하는 방법으로 전년도에 예산과의 비교를 통해 평가되며 일정 비율의 증액을 기준으로 하는 점증식으로 이루어진다.

- 일반적으로 지출기능별로 분류한 것을 '품목' 이라고 한다.

→ 인건비(급여와 부가급여), 여비, 장소 및 장비사용료, 컨설팅 비용, 사무용품비 등

 

ㅁ 특징

- 통제기능이 강하다

- 전년도 예산을 바탕으로 편성된다.

- 회계계정을 구입 품목별로 한다.

- 회계자에게 유리한 예산편성법이다(사용하기 간편).

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ㅁ 장점

- 단순히 품목별로 해당 지출 비용을 각기 나열해 제시한 것에 그치므로 사용하기 간편하다.

- 지출근거가 명확하여 예산통제가 용이하다.

- 남용 방지 가능(정해진 품목별 예산만 사용가능하기 때문)

- 회계책임이 분명

- 사후통제 용이

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ㅁ 단점

- 예산의 신축성이 저해되며, 예산 증대의 정당성 부여의 근거가 희박하다.

( → 전년도 예산지출과 비교하므로 정확한 예산 타당성 기준이 없기 때문).

- 결과나 목표달성에 대한 고려가 약하며, 각 항목들에 대한 지출을 프로그램 활동이나 성과, 혹은 목표들과 연계하지 못한다.

( → 프로그램 수행에 대한 정보가 부재하고, 간편성을 위해 이를 고려치 않는 방식이기 때문)

- 프로그램의 내용을 알 수 없다.

- 예산편성의 이유나 관련 정보를 의사 결정자에게 제공하지 못한다.

(→ 즉, 어느 품목이나 서비스에 어느 정도 돈이 들어갔는지는 알려줄 수 있으나, 프로그램이나 정책, 활동의 우선순위 등에 대해서는 의사소통할 수 있는 정보가 거의 없다.)

- 효율성을 무시한다.

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성과주의(혹은 '기능' 혹은 '수행') 예산 " 산출 부각 "

(PBS: Performance Budget System )

: 기능별 예산

- 효율성 중시/ 효과성 무시

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ㅁ 정의

- 예산과목을 사업계획별, 활동별로 구분하고 세부사업별로 예산액을 표시하고 그 집행의 성과를 측정, 평가하고자 하는 예산편성기법이다.

☞ [활동] → [기능별(서비스 단위) 또는 프로그램별로 구분] → [다시 세부 프로그램으로 나누기]

→ [각 프로그램의 단위 원가와 업무량을 계산하여 편성]

 

예산 = 단위 원가 X 업무량

ex. 상담활동예산 = 상담 1건 당 2원 X 200건 = 400원

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ㅁ 특징

- 관리 기능이 강화된다.

- 다양한 산출물에 관심을 갖고, 개별항목들을 조직 활동들과 연계시킨다.

- 예산 할당의 기준은 효율성에 근거를 둔다. 효율성을 제대로 평가하기 위해서는 투입 비용과 서비스 산출 간의 관계를 명확하게 이해하고 있어야 한다.

- 예산의 효율성과 신축성을 강조한다.

- 목표수행에 중점을 두는 관리지향적

- 관리자에게 유리한 예산편성방법이다.

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ㅁ 장점

- 기능 예산은 다양한 산출을 다룰 수 있으며, 기능별 비용지출에 대한 정보가 구해지면, 각 기능별로 예산의 통제와 책임 소재가 분명하게 된다

 

예를 들어, 어떤 아동복지 프로그램이 양육과 입양, 상담의 기능들을 수행하고 있다면, 각 기능별 산출 목표(ex. 100건의 상담)에 대비해서 예산 지출이 얼마나 이루어질 것인지 등을 파악할 수 있으며, 산출목표를 달성했는지 등에 대한 책임소재 또한 평가할 수 있다.

- 기능예산은 평가기준을 작년대비와 같은 점증방식에 의존하지 않아도 된다. 효율성의 합리적 근거가 확보될 수 있기 때문이다(효율성과 신축성).

 

쉽게 말해, 단위 당 산출에 대한 비용추산이 가능하므로(ex. 상담 1건당 비용), 예산 할당의 적절성이 합리적 근거에서 평가될 수 있기 때문이다.

- 기능별 혹은 프로그램별 세부 산출 내역을 기준으로 하므로 목표와 프로그램을 분명히 이해할 수 있고, 자금 배분을 합리적으로 할 수 있다.

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ㅁ 단점

- 예산 통제가 어렵다.

- 비용 산출의 단위설정과 비용 책정이 어렵다.

- 효과성이 무시된다.

- 장기적 계획을 고려하지 않는다.

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프로그램 예산 " 성과 부각 "

(PB: Program Buget)

- 결과적 성과, 효과성 중시

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- 넓은 의미에서는 기능(수행) 예산의 개념을 포괄하는 것이다.

- 품목 예산과 구분되는 의미에서 비용 지출의 투입이 아닌 결과측면과 예산을 결부시킨다. 또한 기능(수행)예산의 산출 목표가 아닌 성과 목표에 한정한다.

- 즉, 프로그램 예산 양식은 프로그램을 통해 기대하는 '결과적 성과(outcome)'와 결부시켜 지출을 산정한다.

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ㅁ 장점/특징

- 다양한 조직 목표에 대해 가격을 매길 수 있게 한다.

- 이 예산은 관심의 초점을 내부 비용(품목별 예산) 효율성(기능 예산)에서 벗어나, 조직활동의 결과 목표와 효과성에 둔다.

- 가능하다면, 프로그램 예산 양식을 사용하는 것이 자원제공자들에게 의사결정에 가장 유용한 정보를 획득하는 방법이 된다. 즉, 이 양식을 통해 프로그램의 성과가 제시되기 때문에, 자원 제공자로 하여금 자신들이 추구하는 목적이 달성될 수 있는지에 대한 의사결정 정보를 제공하기 때문이다.

 

예를 들어, 어떤 커뮤니티 돌봄 서비스 프로그램이 있다고 하자. 이 프로그램은 성과 목표를 '10명의 클라이언트가 시설에 입소하지 않고, 가정에서 생활한다'로 두었다. 이 목표에 대한 지출 비용을 이리저리한 근거를 들어 총 5천만 원으로 산정했다고 하자. 그러면, 이 예산을 통해 한 명의 클라이언트 성과 단위당 비용을 약 500만 원이 든다는 정보들도 생성될 수 있다. 이런 정보는 여러 가지로 유용하다. 예산을 늘리거나 줄이게 되면 클라이언트에 대해 어떤 영향이 초래될지와 같은 판단을 보다 합리적인 기준에서 하도록 만들기 때문이다.

 

ㅁ 단점

- 휴먼서비스 조직의 프로그램들은 성과 목표를 양적으로 나타내기 어려운 경우가 많기 때문에, 여기에 사용할 개입기술들도 구체화되기가 쉽지 않다.

- 또한 휴먼서비스의 속성상 고정된 결과를 기대하기 어렵다는 점에서 과정지향적 목표를 중심으로 목표를 구성하는 경우가 많아서, 예산 계획 수립 시에 어려움으로 작용한다.

- 또한 프로그램 양식을 작성하는데에도 많은 시간과 노력이 든다는 점 또한 실질적인 활용의 한계점으로 작용한다.

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기획프로그램예산시스템

(PPBS: Planning Programming Budgeting System )

-비용편익계산 활용

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ㅁ 정의

- 계획 중심의 예산으로, 장기적인 계획과 단기적인 예산을 유기적으로 연관시켜 예산 배분에 관한 의사결정을 합리적으로 일관성있게 행하려는 제도이다.

- 종래의 품목별 예산과 같은 점증주의적 예산 결정방식을 사용하지 않고, 과학적-분석적사고방식과 기법을 이용하는 것이다.

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ㅁ 장점 및 특징

- 목표와 성과를 양적 측정으로 구체화하고, 이를 화폐적 가치로 환산해서 편익으로 계산한다.

- 계획적 측면을 강조한다.

- 초기부터 목표를 분명히 하고 달성을 강조한다.

- 장기적 계획을 전제로 한다.

- 계획자에게 유리하다.

- 프로그램의 효과성을 높일 수 있다.

- 장기적 프로그램을 신뢰할 수 있다.

- 프로그램계획과 예산 수립 간의 괴리를 방지할 수 있다.

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ㅁ 단점

- 목표설정이 어렵다.

→ 휴먼서비스의 특성상 성과와 목표를 양적으로 측정하기 어렵고, 이를 화폐단위로 변환시키기도 어렵다.

- 의사결정의 중앙집권화 우려가 크다.(상의하달식, 집권적 정책 결정이 중심이 된다.)

- 결과 강조로 과정이 경시된다.

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---관련 기출문제 ---

Q. 계획예산제도(PPBS)에 관한 설명으로 옳지 않은 것은?(2014)

① 목표개발에서부터 시작된다.

② 조직의 통합적 운영이 편리하다.

③ 조직품목과 예산이 직접 연결되지 않아 환산작업에 어려움이 있다.

④ 단위원가계산이 쉬워 단기적 예산변경이 유리하다.

= 휴먼서비스의 특성상 프로그램이나 기능의 단위비용 환산이 어렵다.

⑤ 의사결정에 있어서 과학적이고 합리적인 기법을 활용한다.

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영기준예산 - 행정부에서 행해짐

(ZBB: Zero Base Budgeting)

- 작년의 기준을 제로 베이스로 두고,

예산 신청기관에서 각각 3가지 이상의 예산 요청안을 제출토록하여

예산배정기관에서 그 가운데 가장 합리적인 예산안 선택

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ㅁ 정의

- 점증식 예산 방식에 대한 대안으로 개발된 것이다. 점증식이란 예산 할당의 기준을 '전년도'에 두고, ' 그렇다면 올해는 얼마?'라는 식으로 판단하는 것이다. 이는 프로그램의 목적과 수단(예산)에 대한 합리적 판단을 방해한다.

- 반면에 영기준(ZBB)은 작년의 기준을 제로베이스(0기준 = 아무런 기준 없이)로 두겠다는 것이다. 모든 예산 신청 기관(프로그램) 혹은 하위기관은 전년도와 무관하게 적어도 세 가지 이상의 예산요청안을 제출하고, 상위기관, 즉 예산을 배정하는 쪽에서는 그 가운데 가장 합리적이라고 판단되는 예산안을 선택한다. 그 후 선택된 예산안에 따라 예산의 신청 기간에 예산을 배정한다.

- ZBB는 PPBS와 마찬가지로 예산할당에서 합리성과 우선순위결정의 근거 기준을 가질 수 있게 해준다는 장점이 있다.

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ㅁ 장점

- 조직의 모든 사업과 활동을 전면적, 전체적으로 분석, 평가하고 그에 따라 수행해야 할 사업과 활동을 결정하므로 자원의 합리적 배분이 가능하다.

- 결정이 하위층으로부터 상향적으로 이루어지기 때문에 모든 계층의 관리자에게 참여의 기회를 제공한다. 이것은 모든 관리자에게 관리 업무의 개선과 조직활동의 효과성을 추구하도록 자극한다.

- 사업 우선순위의 결정을 토대로 경제 상황에 따라 그 가치가 낮은 사업 활동을 축소하거나 폐지함으로써 흔히 나타나기 쉬운 재정의 경직화를 방지하는데 도움이 된다.

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ㅁ 단점

- 시간과 노력 및 서류작성에 있어서 그 부담이 과중하여 관료들의 저항이 발생하기 쉽다.

- 관료들이 자기 사업과 활동에 대한 성과를 분석평가하는 과정에서 위협을 느끼고 왜곡된 자료를 제시할 우려가 있다.

- 소규모 조직은 우선순위 결정과정에서 희생되기 쉽다.

- 고도의 전문적 지식과 기술을 요하기 때문에 참여하는 관리자에 대한 교육훈련이 뒤따라야 한다.

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※ 감축관리 정책

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○ 일몰법 - 입법부에서 행해짐

: 한 번 시작된 행정활동을 일정기간이 지난 뒤에 재검토하여 수명이 다한 활동은 중지하고, 중지된 활동 중 계속할 필요가 있는 활동은 다시 제안시키는 것

: 보통 특별한 사정을 고려하여 일정 기간을 정해놓고 시행토록 하는 정책이나 프로그램 등을 말한다. 일정 기간이 지나 더이상 지속할 필요가 없다고 판단하면 중지하고, 계속될 필요가 있다면 다시 제안하여 연장하는 형식 등을 취한다.

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○ 시퀘스터

: 미국 정부가 재정적자 누적을 막기 위해 , 다음 회계연도에 허용된 최대적자 규모를 초과할 경우 정부가 재정지출을 자동적으로 삭감하는 것.

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○ 재정절벽

: 정부지출이 갑작스레 줄거나 중단돼 절벽에서 추락하듯이 경제에 큰 충격을 주는 것

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☞ PPBS와 ZBB 비교

PPBS	ZBB
- 계획적 측면 강조 - 하향적, 집권적 정책 결정 - 적극적, 합리적 조정과 통합을 중시 - 개방체제(거시적 분석) - 신, 구 프로그램 간의 예산변동액에 관심 (점증모형+ 합리모형)/ 경제정책	- 합리성(0기준), 조정을 중시 - 상향적, 분권적 정책결정 - 적극적, 합리적 정책 중시 - 폐쇄체계(미시적 분석) - 기존 프로그램의 계속적 평가 (합리모형)/관리능력

 

 

그 외 예산양식(PPB)

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ㅁ PPB

- 수행프로그램 예산시스템이다.

- 수행예산과 프로그램 예산의 원리를 합한 것으로, 효율성과 효과성에 대한 이중적 강조를 한다. 이 점은 PPBS와 유사하지만, 편익 계산을 요구하지 않는다는 차이점이 있다.

- 이에 따라 의사결정의 중앙집중도가 완화될 수 있지만 한계점도 명확하다.

 

예를 들어, 청소년 프로그램과 노인 프로그램이 있는데, '청소년 1명의 비행을 예방하는 것'과 '노인 1명을 1년간 돌본 것'의 상대적 가치를 비교해 보려면 편익 계산이 필요하다. 그런데 PPB는 편익을 다루지 않으므로, 두 이질적인 프로그램을 하나의 잣대로 판단하려는 의사결정은 어렵게 된다.

- 이로인해 PPB 시스템에서는 예산의 신청과 배분에 관한 의사소통이 유사한 가치를 다루는 각 영역들 안에서 분산적으로 이루어지게 된다. 즉, 앞서 들었던 예시의 청소년과 노인 프로그램을 각각 나눠 서로 유사한 영역에 포함시키고, 거기서 따로 의사결정 과정을 거친다는 것이다.

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